Resumen: El presente trabajo analiza el Real Decreto 518/2026, de 24 de junio, que acomete la reforma más
profunda del Reglamento General de Circulación desde su aprobación en 2003. La norma introduce por primera vez
la definición legal de usuario vulnerable de la vía, refuerza las obligaciones de equipamiento de motoristas,
ciclistas y usuarios de vehículos de movilidad personal, endurece el régimen del adelantamiento a usuarios
vulnerables, crea el carril de emergencia e incorpora un nuevo título VI dedicado a la circulación urbana, con figuras
como las áreas de prioridad residencial, las restricciones medioambientales y los caminos escolares seguros. Se
examinan, además, su régimen transitorio, la recepción de la norma por los colectivos afectados y su previsible
incidencia en la litigación por responsabilidad civil derivada de accidentes de circulación.

1. PLANTEAMIENTO

El Real Decreto 518/2026, de 24 de junio, por el que se modifica el Reglamento General de Circulación, aprobado por Real
Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre, en materia de protección a usuarios vulnerables de la vía (BOE núm. 155, de 26
de junio de 2026), constituye, sin exageración alguna, la reforma de mayor calado que ha experimentado el reglamento
en sus más de veinte años de vigencia. No estamos ante un mero retoque técnico de preceptos aislados, sino ante una
auténtica reorientación del sistema normativo de la circulación, que abandona el paradigma clásico, centrado en la
carretera y en el vehículo, para situar en el centro de la regulación a las personas y, muy singularmente, a las más
expuestas al riesgo vial.
Ese cambio de perspectiva no es retórico. Se traduce en la primera definición normativa del usuario vulnerable de la vía,
en un endurecimiento sustancial de las obligaciones de equipamiento y de las normas de adelantamiento, en la creación
de instituciones nuevas, el carril de emergencia, las áreas de prioridad residencial, los caminos escolares seguros y, sobre
todo, en la incorporación al reglamento de un nuevo título VI dedicado íntegramente a las normas de circulación
específicas en zonas urbanas, hasta ahora dispersas en un mosaico de ordenanzas municipales de desigual calidad técnica
y dudoso anclaje estatal.
Quienes trabajamos habitualmente en responsabilidad civil y seguro sabemos que las reformas de las normas de
conducta acaban decidiendo pleitos: la regla de circulación de hoy es el parámetro de culpa de mañana. Por eso, el
propósito de estas páginas es doble. De un lado, ofrecer al lector una exposición sistemática y, espero, didáctica de todas
las novedades de la reforma, agrupadas conforme a los dos grandes ejes que la propia exposición de motivos identifica: el
aumento del nivel de seguridad de las personas usuarias de las vías y la movilidad segura y sostenible en el ámbito
urbano. De otro, apuntar las consecuencias prácticas que el nuevo marco tendrá para los distintos operadores jurídicos,
en particular en el terreno de la responsabilidad civil derivada de la circulación, donde las nuevas reglas de conducta
están llamadas a convertirse en parámetros decisivos del juicio de culpabilidad y de la concurrencia de conductas.
Anticipo desde ahora una advertencia sobre la que volveré: el nuevo catálogo de deberes de autoprotección de la víctima
será invocado hasta la saciedad por el sector asegurador, y conviene que la abogacía del lesionado llegue a ese debate
con las ideas claras.

2. FUNDAMENTO, TRAMITACIÓN Y ESTRUCTURA DE LA REFORMA

La reforma se dicta al amparo de la competencia exclusiva del Estado en materia de tráfico y circulación de vehículos a
motor (art. 149.1.21.ª CE) y de la habilitación contenida en la disposición final segunda del Texto Refundido de la Ley
sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, aprobado por Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de
octubre (en adelante, TRLSV). Trae causa, además, de la Ley 18/2021, de 20 de diciembre, cuyos desarrollos
reglamentarios pendientes se incorporan ahora, y se alinea expresamente con la Estrategia de Seguridad Vial 2030, con el
Marco de la política de la Unión Europea en materia de seguridad vial 2021‐2030 y con los objetivos de desarrollo
sostenible de la Agenda 2030, bajo los principios del enfoque del «sistema seguro».
En su tramitación han informado el Consejo Superior de Tráfico, Seguridad Vial y Movilidad Sostenible, el Consejo
Nacional de la Discapacidad y la Federación Española de Municipios y Provincias, dato relevante porque explica dos
rasgos transversales del texto: la sensibilidad hacia las personas con discapacidad y movilidad reducida, y el escrupuloso
respeto a la autonomía local (art. 137 CE), que se manifiesta en la técnica de remisión a las ordenanzas municipales que
preside todo el nuevo título VI.
Formalmente, la reforma se articula en un artículo único con veintiséis apartados de modificación del Reglamento
General de Circulación (en adelante, RGC), una disposición adicional sobre caminos escolares, tres disposiciones
transitorias y tres disposiciones finales, de las cuales la primera modifica el anexo I del TRLSV, incorporando, entre otros,
el concepto de usuario vulnerable, y la segunda modifica el Reglamento General de Vehículos, aprobado por Real Decreto
2822/1998, de 23 de diciembre, para incluir el chaleco reflectante en la dotación obligatoria de las motocicletas. La
entrada en vigor se fija para el 1 de octubre de 2026, con los regímenes transitorios que se examinarán más adelante.

3. LA DEFINICIÓN NORMATIVA DEL USUARIO VULNERABLE: EL NUEVO CONCEPTO 86 DEL ANEXO I DEL
TRLSV

La aportación conceptual más significativa de la reforma es, sin duda, la definición del usuario vulnerable. Hasta ahora, la
noción operaba en el debate técnico y jurisprudencial y, de forma fragmentaria, en el art. 1.2 de la Ley sobre
Responsabilidad Civil y Seguro en la Circulación de Vehículos a Motor tras la Ley 35/2015, pero carecía de una formulación
legal general. La disposición final primera del real decreto incorpora el concepto 86 al anexo I del TRLSV, conforme al cual
es usuario vulnerable de la vía, o con mayor riesgo de vulnerabilidad, el:
«Usuario de la vía que, por razón del medio de desplazamiento que utiliza o por las características físicas del grupo
de edad al que pertenece tiene un mayor riesgo de sufrir lesiones en caso de accidente de tráfico o que éstas sean
de mayor gravedad. Incluye a los peatones y, dentro de ellos, a las personas con discapacidad, a los menores, a las
personas mayores, a quienes tengan movilidad reducida; a los ciclistas; a los conductores de vehículos de movilidad
personal y a los conductores y pasajeros de motocicletas y ciclomotores».
La definición combina un criterio material (el mayor riesgo de lesión o de agravación lesiva) con una enumeración legal de
colectivos incluidos. Esta doble técnica tiene consecuencias interpretativas de interés: la enumeración no debe
entenderse, a mi juicio, como cerrada frente al criterio material que la encabeza, pero sí ofrece una presunción normativa
de vulnerabilidad respecto de los colectivos citados, que dispensará de toda prueba sobre esa condición en los litigios en
que resulte relevante.
Junto al concepto 86, la disposición final primera actualiza otros conceptos del anexo I que conviene retener: la zona
peatonal (concepto 59), que pasa a definirse como espacio reservado al tránsito y estancia prioritarios de los peatones,
incluyendo expresamente aceras, plazas, bulevares, paseos y andenes; la familia de las vías ciclistas (conceptos 74 a 77:
vía ciclista, carril‐bici, carril‐bici protegido y acera‐bici); y tres figuras de nuevo cuño: la zona con plataforma única de
calzada y acera (concepto 83), en la que el peatón goza de prioridad de paso en cualquier punto de la calzada; la zona o
área de prioridad residencial (concepto 84); y el camino o ruta escolar seguro (concepto 85). También se retoca el
concepto de conductor habitual (concepto 2), con la obligación de designarlo cuando el vehículo se matricule por persona
física que carezca de autorización para conducir.

4. PRIMER EJE: EL AUMENTO DEL NIVEL DE SEGURIDAD DE LAS PERSONAS USUARIAS DE LAS VÍAS

4.1. MOTOCICLETAS Y CICLOMOTORES: NUEVO EQUIPAMIENTO OBLIGATORIO Y USO EXTRAORDINARIO DEL ARCÉN

El colectivo motorista, cuya siniestralidad se mantiene muy por encima de la media, es destinatario de un bloque
coherente de medidas. La primera y más visible es la reescritura del art. 118 RGC, que regula los cascos y demás
elementos de protección. Conforme a su nuevo apartado 1, los conductores y pasajeros de motocicletas, con o sin
sidecar, vehículos de tres ruedas, cuadriciclos, ciclomotores y vehículos especiales tipo «quad» deberán utilizar: (i) casco
de protección homologado conforme al Reglamento UNECE R22, adecuadamente abrochado, en todo tipo de vías; (ii)
guantes de protección cuando circulen por vías interurbanas, cuyas especificaciones técnicas podrá fijar por orden la
persona titular del Ministerio del Interior; y (iii) calzado cerrado que cubra todo el pie, en todo tipo de vías. La exigencia
de homologación del casco, y no de mera certificación, alcanza ahora también a los ciclomotores, si bien la disposición
transitoria primera permite seguir utilizando cascos certificados durante un año desde la entrada en vigor.

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